EKSISTENSI SULTAN GROUND (SG) dan PAKUALAMAN GROUND (PAG) DI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA

A.    Pendahuluan

Berdirinya Kota Yogyakarta berawal dari adanya Perjanjian Giyanti pada Tanggal 13 Februari 1755 yang ditandatangani Kompeni Belanda di bawah tanda tangan Gubernur Nicholas Hartingh atas nama Gubernur Jendral Jacob Mossel. Isi Perjanjian Gianti : Negara Mataram dibagi dua yaitu: Setengah masih menjadi Hak Kerajaan Surakarta, setengah lagi menjadi Hak Pangeran Mangkubumi. Dalam perjanjian itu pula Pengeran Mangkubumi diakui menjadi Raja atas setengah daerah Pedalaman Kerajaan Jawa dengan Gelar Sultan Hamengku Buwono Senopati Ing Alega Abdul Rachman Sayidin Panatagama Khalifatullah.

Adapun daerah-daerah yang menjadi kekuasaannya adalah Mataram (Yogyakarta), Pojong, Sukowati, Bagelen, Kedu, Bumigede dan ditambah daerah mancanegara yaitu; Madiun, Magetan, Cirebon, Separuh Pacitan, Kartosuro, Kalangbret, Tulungagung, Mojokerto, Bojonegoro, Ngawen, Sela, Kuwu, Wonosari, Grobogan.

Setelah selesai Perjanjian Pembagian Daerah itu, Pengeran Mangkubumi yang bergelar Sultan Hamengku Buwono I segera menetapkan bahwa Daerah Mataram yang ada di dalam kekuasaannya itu diberi nama Ngayogyakarta Hadiningrat dan beribukota di Ngayogyakarta (Yogyakarta). Ketetapan ini diumumkan pada tanggal 13 Maret 1755.

Kasultanan Yogyakarta merupakan kerajaan yang memiliki wilayah administratif yang luas. Kehidupan masyarakatnya bersifat agraris. Oleh karena itu, tanah menjadi sarana legitimasi sultan dalam kekuasaannya. Menurut konsep tradisional jawa, raja merupakan pusat suatu kehidupan di dunia dan pemilik tunggal atas tanah kerajaan (Sultan Ground). Sultan memiliki dua jenis hak atas tanah yaitu hak politik yang merupakan hak untuk menetapkan batas-batas luas daerah dan kekuasaannya dan hak untuk mengatur hasil kepemilikan tanah sesuai dengan hukum adat.

Pada mulanya tanah kasultananan (Sultan Ground) diwilayah Yogyakarta diatur menurut Domein Verklaring Rijksblad Kasultanan 1918 No. 16 jo 1925 No. 23 yang menyatakan bahwa tanah menjadi hak milik sultan. Akan tetapi, dalam perkembangannya tanah itu ada yang diberikan kepada pihak pemerintah Hindia Belanda, kepada perorangan bangsa Belanda dan Tionghoa. Pada waktu diadakan reorganisasi hukum, tanah diberikan sebagai hak milik (bezutsrecht) kepada perorangan yang bertempat tinggal di Kota Yogyakarta dan Kalurahan di luar ibukota.

B.    Sultan Ground (SG)

1.      Pengertian Sultan Ground (SG)

Tanah Kasultanan (Sultan Ground) merupakan tanah yang belum diberikan haknya kepada penduduk maupun kepada pemerintah desa, masih merupakan milik keraton sehingga siapapun yang akan menggunakannya harus meminta ijin kepada pihak Keraton. Tanah Sultan Ground dibagi dua yaitu

a.      Crown Domain atau Tanah Mahkota adalah tanah yang tidak bisa diwariskan yang merupakan atribut pemerintahan Keraton Ngayogyokarto Hadiningrat, diantaranya Keraton, Alun-alun, Kepatihan, Pasar Ngasem, Pesanggrahan Ambarukmo, Pesanggrahan Ambarbinangun, Hutan Jati di Gunungkidul, Masjid Besar dan sebagainya.

b.      Sultanaad Ground (tanah milik Kasultanan) adalah tanah-tanah yang bisa diberikan dan dibebani hak. Tanah tersebut merupakan wilayah kerajaan Ngayogyokarto Hadiningrat yang tanahnya bisa dikuasai oleh rakyat.

2.      Dasar Hukum Sultan Ground (SG)

a.      Koninlijk Besluit (yang diundangkan dalam Staatsblad Nomor 474 Tahun 1915);

b.      Rijksblad Kasultanan Nomor 16 Tahun 1918 dan Rijksblad Kasultanan Nomor 18 Tahun 1918;

c.      Rijksblad Kasultanan Nomor 11 Tahun 1928 dan Rijksblad Kasultanan Nomor 2 Tahun 1931;

d.     Rijksblad Kasultanan Nomor 23 Tahun 1925.

3.      Pola Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan, dan Pemanfaatan Tanah Kasultanan (Sultan Ground)

a.      Pola Penguasaan Tanah Kasultanan (Sultan Ground)

Pada masa feodal, terpusatnya kekuasaan raja diwarnai dengan konsep “manunggaling kawula gusti” (persatuan antara raja dan rakyat/hamba dan tuan) yang menggambarkan raja sebagai wakil Tuhan di dunia, sehingga raja melindungi rakyat dan sebaliknya rakyat diwajibkan untuk mengabdi kepada raja. Adanya kekuasaan sultan yang absolut menyebabkan sultan menjadi penguasa atas tanah yang ada di dalam wilayah kerajaannya, sedangkan rakyat (kawula dalem) hanya sekedar diperkenankan menempati sebagian tanah, Dengan demikian, rakyat hanya memiliki hak anggadhuh, meskipun memiliki status hak anggadhuh itu turun-temurun. Status sultan sebagai penguasa atas tanah yang ada di wilayah kerajaannya dinyatakan dalam Rijksblad Kasultanan Nomor 16 Tahun  1918 yang intinya menyebutkan bahwa semua tanah yang tidak ada bukti kepunyaan orang lain dengan hak eigendom menjadi tanah milik Keraton Yogyakarta. Peraturan ini lebih dikenal dengan domeinverklaring.

Dalam hal pengawasan terhadap tanah yang sangat luas, sultan menyerahkannya kepada kerabat sultan (sentana dalem) dan para pegawai (priyayi) yang ditunjuk oleh sultan yang disebut “patuh”, sedangkan tanah yang dikuasakan kepada mereka disebut “tanah kepatuhan” atau “tanah lungguh (apanage)”. Atas tanah lungguh tersebut, para patuh dapat memungut pajak sebagai penghasilan mereka. Dalam menjalankan pengawasan terhadap tanah-tanah kasultanan, patuh menyerahkan hak-hak kekuasaan mereka kepada pembantu mereka di perkotaan, yaitu aparat pemerintah (lurah), yang memiliki kedudukan sosial di bawah patuh.

Terhadap tanah yang dipakainya itu, rakyat (kawula dalem) memiliki kewajiban menyerahkan sebagian dari hasil tanahnya kepada patuh, yaitu sebesar 1/3 dari hasil tanah garapan, tetapi mereka tidak mempunyai hak sama sekali atas tanah. Hak mereka hanya mengambil hasilnya dan memakai untuk tempat tinggal. Jangka waktu pemakaiannya tidak ada sehingga selama rakyat yang memakai tanah tersebut dapat memenuhi kewajiban yang dibebankan, maka mereka dibiarkan memakai tanah yang telah ditentukan. Akan tetapi apabila rakyat tidak dapat memenuhi kewajiban yang dibebankan, maka hak pakai atas tanah dicabut untuk diberikan kepada yang menginginkan memakai tanah tersebut dengan syarat bersedia memenuhi kewajiban-kewajiban yang telah ditentukan oleh patuh. Sementara itu, hak patuh adalah mendapat bagian dari hasil tanahnya, tetapi dalam praktik kekuasaanya begitu besar terhadap tanah rakyatnya, sehingga para patuh merupakan tuan tanah besar dari rakyatnya.    

Pada masa Pemerintahan Hindia Belanda, hubungan antara kasultanan dengan Pemerintahan Hindia Belanda diatur dalam suatu kontrak politik. Pemerintahan colonial mengubah sistem penguasaan dan pemilikan tanah di Yogyakarta yang semula berada di tangan sultan, para sentana dan abdi dalem dialihkan sedikit demi sedikit kepada Pemerintah Hindia Belanda, meskipun kedudukan sosial dalam masyarakat feodal tetap berada di tangan sultan. 

Tanah di Yogyakarta yang langsung dikuasai oleh sultan disebut tanah “Maosan Dalem”, sedangkan tanah lainnya disebut “tanah kejawen/apanage” yaitu tanah yang dipergunakan untuk memenuhi kebutuhan keluarga sultan. Sultan memiliki kewenangan untuk mempergunakannya bagi kepentingan kasultanan atau untuk kepentingan pribadi. Sultan memiliki hak memiliki hak memakai dan hak mencabut hak-hak dari pemegangnya atau memberikan kepada pihak lain. Pola penguasaan tanah feodal semacam itu memberikan kesempatan kepada modal asing untuk berkembang. Persil-persil tanah yang menjadi kuasa sultan disewakan kepada pihak Pemerintahan Hindia Belanda, NISM, SS, dan disewakan kepada perorangan bangsa Belanda serta Tionghoa, seperti dokter keraton dengan hak eigendom atau hak opstal. Sultan tetap memegang hak eigendom apabila hak opstal diberikan kepada mereka.

Penguasaan tanah yang telah diuraikan merupakan ciri pola penguasaan tanah sampai awal abad XX yang memandang sultan sebagai penguasa dan pemilik tunggal tanah di Yogyakarta.

b.     Pola Pemilikan Tanah Kasultanan (Sultan Ground)

Pada awal abad XX, sultan memiliki tanah yang sangat luas dan sekaligus memiliki kekuasaan yang besar atas tanah-tanah di Yogyakarta. Oleh karena itu, sultan telah mengatur sistem penggunaan tanah di wilayah Yogyakarta sesuai dengan kedudukan dan fungsinya, yaitu sebagai berikut:

1.      Tanah yang dipakai sendiri oleh sultan yaitu keraton;

2.      Tanah-tanah yang oleh sultan diserahkan dengan cuma-cuma untuk dipakai NISM (Nederlandsch Indische Spoorweg Maatschappij), Benteng Vredeburg, kantor karesidenan, stasiun, dll;

3.      Tanah-tanah dengan eigendom atau postal yang diberikan kepada orang-orang Tionghoa dan Belanda;

4.      Tanah yang diserahkan untuk dipakai pegawai-pegawai sultan yang dikelola secara berkelompok (krajan/tempat tinggal pejabat) yang disebut tanah golongan;

5.      Tanah yang diserahkan kepada kerabat/sentana sultan dengan status hak pakai yang disebut tanah kesentanaan;

6.      Tanah-tanah pekarangan bupati yang semula termasuk tanah golongan, tetapi lambat laun dilepaskan dari ikatan golongan dan menjadi tanah pekarangan dari pegawai-pegawai tinggi lainnya;

7.      Tanah-tanah pekarangan dan perkebunan terletak di luar pusat ibukota yang diberikan dengan hak pakai kepada pepatih dalem yang disebut kebonan dan tanah untuk kepentingan umum;

8.      Tanah-tanah pekarangan rakyat jelata, termasuk tanah yang ada di bawah kekuasaan sultan;

9.      Sawah-sawah yang diurus oleh bekel yang disebut dengan tanah maosan.

Sejak tahun 1917 hingga 1925 dilakukan reorganisasi pemilikan tanah di Yogyakarta dengan tujuan menata kembali sistem pemilikan dan penguasaan tanah di Yogyakarta yang pada mulanya merupakan milik raja. Kebijakan reorganisasi ini sebenarnya tidak lepas dari pengaruh Pemerintah Hindia Belanda yang hendak memberlakukan Agrarische Wet 1870 di Yogyakarta. Langkah pertama yang dilakukan dalam proses reorganisasi ini adalah menghapus sistem apanage, pembentukan kalurahan sebagai unit administrasi, pemberian hak-hak penggunaan tanah yang jelas kepada penduduk dan penerbitan peraturan sistem sewa tanah, pengurangan kerja wajib penduduk, serta perbaikan aturan pemindahan hak atas tanah.

Penghapusan sistem apanage (lungguh) di Yogyakarta dilakukan pada tahun 1917. Implikasinya adalah para pemegang lungguh, baik para kerabat keraton maupun priyayi yang memiliki jabatan istana diberi gaji berupa uang dan bukan diberi tanah sebagai pengganti lungguhnya. Penduduk (kawula dalem) yang pada mulanya hanya memiliki hak pakai tanah, setelah adanya reorganisasi tanah, penduduk memiliki hak tanah yang dipakai dengan status hukum sebagai hak milik (andarbe). Penduduk yang memiliki hak milik tanah adalah mereka yang menempati dan mengelola tanah selama bertahun-tahun. Ketentuan ini didasarkan pada Rijksblad van Djogjakarta Nomor 23 Tahun 1925.

Ada beberapa hak penduduk atas tanah setelah pelaksanaan reorganisasi tanah, yaitu:

1)      Hak pakai secara turun-temurun (Erfelijk Gebruiksrechten)

Penguasaan tanah menjadi wewenang kalurahan dan tanah menjadi milik komunal warga kampung dengan status hak pakai (gebruiksrechten). Tanah tersebut dapat dipakai untuk kepentingan umum, misalnya: sekolah, kantor, rumah sakit, dll. Hak pakai atas tanah dibagi menjadi dua, yaitu hak pakai untuk penduduk asli (pribumi) dan untuk orang asing. Sultan tidak dapat berbuat sewenang-wenang mengambil tanah-tanah tersebut, namun sultan dapat mencabut hak tanah penduduk tanpa memperdulikan peraturan-peraturan yang ada jika tanah tersebut selama 10 tahun tidak dipergunakan dan dimanfaatkan atau apabila pemilik hak pakai (nganggo bumi) turun-temurun tersebut meninggal dunia tanpa meninggalkan ahli waris yang legal secara hukum. Kalurahan dilarang menjual hak atas tanah kepada penduduk, kecuali mendapatkan izin dari pepatih dan residen Yogyakarta.

2)      Hak milik (andarbe) atas tanah

Sejak tahun 1925, Sultan memberikan tanah kepada masyarakat dengan hak milik pribadi. Pensertipikatannya dilakukan mulai tahun 1926. Sebelum dikeluarkannya sertipikat tanah yang berupa “Peikan Soko Register Bab Wewenang Andarbeni Boemi”, terlebih dahulu dilakukan pengukuran dan penentuan klasifikasi tanah untuk menentukan luas pemilikan masing-masing penduduk. Penetapan luas ini dilakukan untuk menentukan besarnya pajak bumi yang wajib dibayarkan penduduk yang menerima hak milik tanah. Dengan hak andarbeni, penduduk memiliki wewenang penuh atas tanah yang diberikan dan mereka dapat menjual, menyewakan kepada orang lain serta dapat pula mewariskan pada ahli warisnya. 

3)      Hak warisan

Pemberian tanah hak pakai kepada ahli waris harus didaftarkan di kelurahan sesuai dengan ketentuan Pasal 3P Sultan Yogyakarta 8 Agustus 1918, Rijksblad Nomor 16 yang berbunyi bahwa hak pakai atas tanah-tanah kalurahan setelah pemakai meninggal dunia, tanah itu dapat dilimpahkan pada ahli warisnya sesuai dengan urutan daftar keputusan kalurahan, dengan pengertian bahwa warisan itu dapat diberikan kepada orang-orang tertentu diantara pewaris-pewarisnya.

4)      Hak menyewakan

Tanah Kasultanan disewakan kepada penduduk kasultanan dan kepada yayasan atau lembaga-lembaga, baik departemen maupun non departemen. Luas tanah yang disewakan tersebut tidak lebih dari 10 Ha dan tanah yang disewakan itu berupa tanah pekarangan yang tidak ada bangunan rumahnya. Harga sewa tanah pekarangan sebesar 1/20 harga jual tanah. Akan tetapi, untuk yayasan atau lembaga, harga sewa tanah lebih murah, bahkan ada yang tidak membayar uang sewa tetapi justru diberikan dengan hak pakai oleh sultan. Jangka waktu penyewaan tanah kepada penduduk untuk didirikan bangunan atau ditanami tanaman paling lama 20 tahun dengan menggunakan perjanjian yang ditetapkan oleh pemerintah yang dapat pula disaksikan oleh notaris, apabila dikehendaki kedua belah pihak.  

5)      Hak Gadai

Penduduk yang memiliki tanah dengan hak pakai diperkenankan menggadaikan (diedol sende) tanahnya kepada penduduk di wilayah kasultanan. Penggadaian tersebut harus mendapat izin dari kalurahan dengan melalui perjanjian diantara kedua belah pihak yang disaksikan oleh aparat di tingkat kalurahan. Perjanjian ini dibuat untuk tanah yang telah didaftarkan pada buku register di kalurahan, seperti rumah, yayasan, pekarangan, yang hasilnya bukan tanaman sayuran (kitri tahun) dan tanah yang disewakan pada orang yang bukan penduduk kasultananan.

c.      Pola Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah Kasultanan (Sultan Ground)

Penggunaan dan pemanfaatan tanah Kasultanan (Sultan Ground) oleh penduduk harus mendapatkan ijin dari Kasultanan. Lembaga yang berwenang mengeluarkan izin adalah Panitikismo, yaitu dengan mengeluarkan surat kekancingan. Tanah yang dipergunakan tersebut berstatus magersari, artinya masyarakat boleh menempati tetapi tetap mengakui bahwa tanah tersebut adalah tanah Keraton. Namun pada kenyataannya masyarakat yang menguasai, menggunakan dan memanfaatkan tanah SG sebagian besar tanpa ada izin dari Keraton. Jika ada izin pun, ada banyak izin (surat kekancingan) yang telah kadaluarsa dan belum diperbaharui lagi. Biasanya masa berlaku surat kekancingan tersebut maksimal 10 tahun.

Penggunaan dan pemanfaatan tanah SG di Yogyakarta bermacam-macam, diantaranya dimanfaatkan untuk:

1)      permukiman, misal di Desa Guwosari, Kec. Pajangan, Kab. Bantul

2)      usaha pertanian, misal di Desa Gadingsari, Kec. Sanden, Kab. Bantul

3)      obyek wisata, misal Pantai Kuwaru di Kec. Srandakan, Kab. Bantul

4)      tempat bumi perkemahan, misal di Desa Caturharjo, Kec. Pandak, Kab. Bantul

5)      lokasi transmigrasi lokal dan tempat penanaman tanaman langka, misal di Desa Karangtengah, Kec. Imogiri, Kab, Bantul

6)      tempat pendidikan (sekolah)

7)      tempat ibadah (masjid)

8)      hotel

9)      mall

10)  makam

11)  kantor instansi Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta

12)  dll

          

C.     Pakualaman Ground (PAG)

1.      Pengertian Pakualaman Ground (PAG)

            Pakualaman Ground (PAG) merupakan tanah di bawah kekuasaan Puro Pakualaman. Menurut penjelasan Pasal 32 ayat (32) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012, yang dimaksud dengan “tanah kadipaten (pakualamanaat Grond)”, lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik Kadipaten.

2.      Dasar Hukum Pakualaman Ground (PAG)

a.      Koninlijk Besluit (yang diundangkan dalam Staatsblad Nomor 474 Tahun 1915);

b.      Rijksblad Pakualaman Tahun 1918.

3.      Pola Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan, dan Pemanfaatan Tanah Pakualaman (Pakualaman Ground)

Kadipaten Pakualaman merupakan bagian dari Daerah Istimewa Yogyakarta yang sekarang menjadi Kabupaten Kulon Progo. Sebelum terbentuknya Kabupaten Kulon Progo pada tanggal 15 Oktober 1951,  wilayah Kulon Progo terbagi  atas dua kabupaten yaitu Kabupaten Kulon Progo yang merupakan wilayah Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat   dan Kabupaten Adikarta yang merupakan wilayah Kadipaten Pakualaman. Perang Diponegoro di daerah Negaragung, termasuk di dalamnya  wilayah  Kulon Progo, belum ada pejabat pemerintahan yang menjabat di daerah sebagai penguasa. Pada waktu itu roda pemerintahan dijalankan oleh   pepatih dalem yang berkedudukan di Ngayogyakarta Hadiningrat. Setelah Perang Diponegoro 1825-1830 di wilayah Kulon Progo sekarang yang   masuk wilayah Kasultanan terbentuk empat kabupaten yaitu:

a.      Kabupaten Pengasih, tahun 1831

b.      Kabupaten Sentolo, tahun 1831

c.      Kabupaten Nanggulan, tahun 1851

d.     Kabupaten Kalibawang, tahun 1855

Sejak masa kolonial di Yogyakarta telah  berlaku 2 (dua) hukum agrarian, hukum adat dan hukum barat (burgelijke wetboek). Urusan hak tanah diatur dalam domein verklaring/Rijkblad Kasultanan tahun 1918 dan Rijkblad Pakualaman tahun 1918. Kekuasaan ini dinyatakan kembali dalam UU No. 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Jogjakarta.

Keberadaan SG dan PAG diakui, baik oleh masyarakat luas maupun pemerintah. Terbukti jika pemerintah daerah hendak menggunakan tanah di wilayah Yogyakarta harus terlebih dahulu meminta izin kepada pihak Keraton atau Puro. Demikian juga kalangan pengusaha yang ingin berinvestasi di Yogyakarta.

Sementara masyarakat mengakui tanah itu ditandai dengan penerimaan Surat Kekancingan yang ada di masyarakat, menjelaskan bahwa status tanah yang ditempati adalah tanah magersari. Surat itu ditandatangani oleh Panitikismo atau pengelola tanah keraton. Lembaga panitikismo semacam di keraton tidak dijumpai di Paku Alaman dan saat ini baru diupayakan dibentuk. Pihak Paku Alaman mengakui justru yang mengetahui bidang dan luasan tanah Paku Alaman Ground adalah pihak BPN.

Permasalahan status hukum hak atas tanah Paku Alaman Ground (PAG) dari Puro Pakualaman dengan diberlakukannya UU No. 5 Tahun 1960 di Propinsi DIY serta berdasarkan Keppres No. 33 Tahun 1984 tanggal 9 Mei 1984 tentang Pelaksanaan Berlaku Sepenuhnya UU No. 5 Tahun 1960 di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta tanggal 1 April 1984 masih memerlukan pengkajian. Hal ini dikarenakan secara yuridis keistimewaan Pakualaman Ground di bidang pertanahan belum mendapatkan legitimasi dalam peraturan perundang-undangan setelah dikeluarkan Keppres RI Nomor 33 Tahun 1984.

D.    Konflik Sultan Ground di Yogyakarta

Di Kota Yogyakarta, tanah menjadi masalah utama dan merupakan dasar bagi munculnya konflik dan sengketa. Seluruh tanah yang kuasai oleh Raja yang dimaksudkan untuk memberikan kesejahteraan bagi masyarakatnya tentu menimbulkan pertanyaan, apakah sudah tercapai atau malah sebaliknya hanya menimbulkan masalah dalam penerapannya. Sultan sebagai raja yang memiliki kedudukan tertinggi harus dapat mengeluarkan kebijakan dalam bidang pertanahan dengan arif dan berpihak pada rakyat kecil, agar tercapai kesejahteraan yang hakiki.

Tanah sultan yang disebut dengan tanah Sultan Ground merupakan semua tanah yang berada di wilayah keraton Kasultanan, kecuali tanah-tanah yang sudah diberikan hak kepemilikannya kepada siapapun. Defenisi ini mengacu pada domein verklaring yang dianut sejak tahun 1918, dikukuhkan dalam Perda DIY No.5 Tahun 1954, hingga dinyatakan kembali pada tanggal 11 April Tahun 2000 pada acara Inventarisasi dan Sertifikasi Tanah-tanah Keraton DIY antara pemerintah daerah dan instansi terkait.

Dalam Diktum keempat UUPA huruf A dinyatakan, ‘Hak-hak dan kewenangan-kewenangan atas bumi dan air dari Swapraja atau bekas Swapraja yang masih ada, pada waktu mulai berlakunya Undang-undang ini hapus dan beralih kepada Negara’. Dengan UUPA harusnya status tanah eks-Swapraja sudah harus beralih kepada Negara, akan tetapi  dengan adanya Undang-undang No. 3 Tahun 1950 dilanjutkan dengan jo Perda DIY No.5 Tahun 1954, peraturan tanah di Yogyakarta bersifat otonom, sehingga dianggap sebagai orang memberi tameng terhadap intervensi hukum tanah nasional.

Meskipun penduduk memiliki status hukum tanah yang jelas dan kuat, hak pemilikan tanah diatur dalam peraturan-peraturan kasultanan. Peraturan-peraturan itu menyebabkan penduduk memiliki keterbatasan hak-hak atas tanahnya. Keadaan ini menyebabkan terjadinya sengketa tanah karena adanya penyimpangan dari pelaksanaan peraturan-peraturan yang ada.

Pada dasarnya sengketa tanah muncul karena sudah tidak ada musyawarah yang dapat ditempuh dalam penyelesaian masalah tanah oleh pihak-pihak yang bersengketa. Umumnya permasalahan tanah berkaitan dengan adanya perbuatan melawan peraturan yang sudah ada, berupa pendudukan tanah tanpa hak, pembagian warisan yang tidak sesuai, dan jumlah warisan yang akan dibagikan, jual-beli yang tidak diketahui pemilik tanah yang sebenarnya, dan sebagainya.

Masalah sengketa tanah di Yogyakarta umumnya muncul, karena adanya dua faktor utama yaitu pertama, adanya unsur kesengajaan dari salah satu pihak yang ingin mencoba untuk mendapatkan keuntungan dari tetangganya atau kerabatnya dengan cara mereka sendiri. Kedua, ketidak tahuan dari salah satu pihak atau kedua belah pihak tehadap peraturan-peraturan yang berlaku atas tanah yang mereka miliki.

Salah satu konflik internal keraton yang pernah terjadi adalah antara pihak yang menyatakan diri sebagai ahli waris Sultan Hamengku Buwono VII (M. Triyanto Pratowo, RM. Rooshawantoaji dan RM. Goewindo) dengan Sri Sultan Hamengku Buwono X. mereka mengadukan Sultan Hamengku Buwono X ke kepolisian DIY kaitannya dengan dugaan penyelewengan pengelolaan tanah di Hotel Amborukmo.

Selain konflik internal diatas, terdapat juga konflik pihak keraton dengan masyarakat seperti yang terjadi di desa Cangkringan, Srandakan, Bantul. Di daerah Cangkringan ini warga merasa hak atas tanah yang telah mereka kuasai diserobot oleh pihak investor yang mendapat izin dan disetui oleh pemerintah kabupaten, guna mengolah tanah di sepanjang wilayah yang mereka garap. Hal ini mengkibatkan sengketa yang terjadi antara masyarakat, pemerintah daerah dan Sri Sultan Hamengku Buwono X sebagai pemilik SG.

Permasalahan mengenai tanah ini tentu dapat diselesaikan secara damai dan musyawarah. Peradilan yang diberikan kuasa untuk memutuskan masalah haruslah dapat mencerminkan keadilan bagi semua pihak yang bersengketa ataupun berkonflik. Pemerintah daerah sebagai perpanjangan tangan pemimpin (Sultan) haruslah sejalan dengan peraturan yang ada dalam memberikan izin lokasi kepada pihak investor. Dengan adanya keseimbangan dan keadilan dalam penguasaan tanah tentu akan menciptakan kedamaian dalam masyarakat.

E.    Konflik Pakualaman Ground di Yogyakarta

Konflik ini terkait antara penggarap tanah PAG di Kelurahan Karangsewu, Kecamatan Galur yang telah ditetapkan oleh pemerintah kabupaten Kulon Progo sebagai daerah Program Transmigrasi Ring I. Belakangan terdengar kasus konflik rencana penambangan pasir besi di Kulon Progo. Kasus ini bermula dari munculnya surat dari Tim Pertanahan Puro Paku Alaman Ngayogyokarta No 07/TP KPN/VI/2008 tentang Pemberitahuan proses Pelaksanaan Pengukuran Tanah Pakualaman, tertanggal 16 juli 2008. Pihak pemerintan desa kemudian menyosialisasikan isi surat itu kepada warganya yang menjadi penggarap lahan pesisir.

Petani penggarap yang ada di sana menolak keputusan penambangan itu sebab mereka telah mengusahakan lahan pesisir itu sejak lama dengan berbudi daya tanaman holtikultura, terutama cabe. Usaha tersebut sudah berlangsung lama, konon sesepuh mereka yang telah merintisnya. Tanah pesisir yang dulunya adalah padang pasir yang kering itu, kini telah berubah menjadi tanah yang produktif dengan berbagai macam tanaman holtikultura. Bagi para penggarap PAG ini, yang terpenting adalah keinginan mereka untuk mendapatkan tanah PAG.

Dari pengalaman yang ada di kulon progo ini, keberadaan tanah adat PAG yang sedang mereka hadapi malah diselewengkan oleh elit-elit adatnya dan cenderung mengorbankan masyarakat (adat) yang mengolah dan berdiam di atasnya. Dalam konteks semacam inilah keistimewaan Yogyakarta dimaknai ulang

F.     Eksistensi Sultan Ground (SG) dan Pakualaman Ground (PAG)

Undang – Undang Pokok Agraria (UUPA) dibuat dengan maksud untuk mengadakan unifikasi hukum pertanahan di Indonesia. Dalam Diktum Keempat UUPA huruf A dinyatakan, “hak-hak dan wewenang-wewenang atas bumi dan air dari Swapraja yang masih ada, pada waktu mulai berlakunya Undang-undang ini dihapus dan beralih kepada Negara”. Dengan UUPA ini seharusnya status tanah eks-swapraja Yogyakarta beralih ke tangan Negara.Tetapi maksud ini tidak bisa langsung terwujud setelah UUPA diberlakukan, karena tidak semua daerah di wilayah Indonesia bisa begitu saja diterapkan ketentuan – ketentuan UUPA. Salah satu daerah tersebut adalah Daerah Istimewa Yogyakarta (UUPA berlaku secara resmi baru mulai pada tanggal 24 September 1984). Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan suatu daerah yang pemerintahannya setara dengan tingkat I ( propinsi ) dengan wilayahnya meliputi  Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman (Soedarisman Poerwokoesoemo, 1985:X). Sebagai daerah kerajaan, Daerah Istimewa Yogyakarta mempunyai peraturan sendiri dalam bidang pertanahan (sebelum UUPA berlaku secara resmi di DIY, yaitu Rijksblaad No. 16 Tahun 1918 dan No.18 Tahun 1919, tentang tanah-tanah yang tidak dapat dibuktikan dengan hak eigendom dan hak domain Kasultanan).  Sejak tanggal 1 April 1984, Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 berlaku secara efektif sepenuhnya di Daerah Istimewa Yogyakarta berdasarkan Keppres No.33 tahun 1984 dan mulai berlaku secara efektif sejak tanggal 24 September 1984, berdasarkan SK Menteri Dalam Negeri No.66 tahun 1984.

Dengan berlakunya Undang-Undang No.5 tahun 1960, para pihak atas tanah di Daerah Istimewa Yogyakarta sebelum tahun 1984 tetap diakui, termasuk hak atas tanah bekas hak barat grosse akta sebelum tanggal 24 September 1961 dan sertifikat hak atas tanah sesudah tanggal 24 September 1961. Adapun tanah Sultan Ground dan dan Paku Alaman Ground adalah tanah yang tercatat dalam daftar desa sebagai tanah Sultan Ground dan Pakualaman Ground.

Tanah SG dan PAG adalah semua tanah yang ada di wilayah keraton Kasultanan dan Puro Paku Alaman kecuali tanah yang telah diberikan hak kepemilikannya kepada siapapun. Definisi berdasarkan Undang-undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, tanah kasultanan (Sultanaat Grond), lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik Kasultanan, sedangkan Tanah Kadipaten (Pakualamanaat Grond), lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik Kadipaten. Luas tanah SG dan PAG yang telah diukur menurut Sultan HB X (2008) adalah 4000 ha. Tanah SG dan PAG terdiri dari tanah-tanah raja, dan keluarga keraton, situs, tanah yang digarap masyarakat (dengan sistem magersari) dan tanah kosong. Tanah SG dan PAG merupakan tanah ulayat atau tanah adat dan tidak dijamin oleh UUPA, sehingga status kepemilikan dibuktikan dengan surat yang dikeluarkan keraton dan paku alaman.

Tanah SG dan PAG pada awalnya merupakan lahan yang kurang atau bahkan tidak subur dan tidak strategis lokasinya. Dengan pertumbuhan penduduk yang pesat, perkembangan pariwisata, dan teknologi pengolahan tanah yang cenderung membaik, menjadikan tanah SG dan PAG diminati oleh masyarakat. Bahkan mulai menjadi komoditi yang diperjualbelikan (dengan berbagi istilah yang lebih halus, yaitu ganti tenaga garap) karena mempunyai nilai ekonomis yang tinggi.

Sultan Ground (SG) dan Pakualaman Ground PAG) yang terletak di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sampai saat ini masih diakui, baik oleh pemerintah maupun masyarakat. Keberadaan SG ini menyebar di seluruh wilayah Provinsi DIY. Tanah itu tersebar secara sporadis di 4 (empat) kabupaten dan Kota Yogyakarta. SG paling luas berada di Kabupaten Bantul yakni 16,7 juta meter persegi, di Kabupaten Kulonprogo 10,3 juta meter persegi, di Kabupaten Sleman 3 juta meter persegi, dan di Kota Yogyakarta 800 ribu meter persegi. Total luas SG dan PAG hanya sekitar 1,2 persen dari luas wilayah Provinsi DIY.

Sebagian besar tanah-tanah tersebut digunakan oleh masyarakat maupun pemerintah khususnya pemerintah daerah. Baik untuk tempat tinggal seperti di lingkungan Kelurahan Kadipaten, tempat usaha seperti yang terjadi di lingkungan sekitar kraton di mana masyarakat banyak membuka warung kelontong maupun usaha sablon, perkantoran seperti yang digunakan oleh Pemerintah Daerah (Pemda) DIY maupun penggunaan lainnya seperti untuk pertanian. Penggunaan SG tersebut berarti masyarakat, pemerintah daerah, maupun pihak lain dapat menggunakan SG tersebut namun tidak dapat mengalihkan SG tersebut kepada pihak lain.

Penggunaan SG oleh masyarakat telah berlangsung lama dan turun temurun. Pihak-pihak yang akan menggunakan SG harus memperoleh ijin terlebih dahulu dari pihak kraton. Mereka dapat menggunakan SG berdasarkan surat keputusan yang dikeluarkan oleh pihak Kraton Yogyakarta. Masyarakat harus membayar sejumlah uang yang besarannya tidak seragam dan sangat kecil sebagai kompensasi kepada pihak kraton namun ada juga yang tidak perlu membayar kompensasi apapun. Konsekuensi yang harus dihadapi masyarakat pengguna SG yaitu mereka harus pindah dan tidak diberikan pesangon apabila SG yang mereka tempati diminta oleh pihak kraton, dan apabila di atas SG telah didirikan bangunan maka masyarakat hanya memperoleh ganti rugi sebesar sepertiga dari keseluruhan nilai bangunan. Hal ini tercantum dalam surat keputusan yang diterima masyarakat.

Terkait dengan pelaksanaan tugasnya sejak tahun 1984 sampai saat ini, tentunya BPN telah melaksanakan UUPA. Kenyataan di lapangan terhadap SG dan PAG tersebut, meskipun data sebenarnya sudah ada, di lapangan sudah ada, dan masyarakat sudah mengakui, namun peraturan dari BPN sendiri belum mengakomodir mengenai bagaimana tata cara pendaftarannya. Kalau memang akan diberikan suatu hak, akan muncul pertanyaan bagaimanakah prosedurnya. Karena dalam peraturannya, badan hukum yang bisa diberikan hak milik sampai saat ini baru hak milik untuk sosial maupun keagamaan. Seandainya diberikan suatu bentuk badan hukum, maka akan memudahkan pendataan dan prosedur pemberian suatu hak sesuai dengan apa yang nanti akan diputuskan.

Dalam ketentuan UU  No 3 Tahun 1950 tentang pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta, disebutkan bahwa konsekuensi yuridis dari  eksistensi/keberadaan daerah Swapraja Kasultanan dan Pakualaman telah hapus dan wilayah/daerahnya menjadi bagian dari wilayah/daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Namun demikian, sebagaimana telah dijelaskan di atas bahwa UUPA belum mengakomodir mengenai tata cara pendaftarannya. Dengan terbentuknya Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, mampu memberikan solusi atas permasalahan tersebut. Sebagaimana disebutkan dalam Bab X tentang Pertanahan, yaitu pasal 32 ayat (1) bahwa dengan UU ini Kasultanan dan Kadipaten dinyatakan sebagai badan hukum. Dan berikutnya pada ayat (2) dan (3) dinyatakan bahwa sebagai badan hukum Kasultanan merupakan subjek hak yang mempunyai hak milik atas tanah Kasultanan dan Kadipaten sebagai subjek hak yang mempunyai hak milik atas tanah Kadipaten. Selanjutnya menurut ketentuan pasal 33 ayat (1) UU ini, hak milik atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten didaftarkan pada lembaga pertanahan. Dengan demikian jelas bahwa eksistensi SG dan PAG semakin kuat setelah dikeluarkannya UU tersebut.

Eksistensi status tanah keraton masih diakui sepanjang masih tercatat dalam peta sebagai tanah Sultan Ground / Pakualam Ground ataupun Tanah Negeri. Dan secara hukum adat SG maupun PAG eksistensinya masih diakui oleh masyarakat namun belum diakomodir dalam UUPA dan kenyataannya masih diakui oleh masyarakat yang memanfaatkannya. Dengan dikeluarkannya UU No 13 Tahun 2012, semakin menegaskan eksistensi SG dan PAG yaitu dengan dinyatakannya Kasultanan dan Kadipaten sebagai badan hukum dan diberikannya status hak milik terhadap tanah-tanah milik Kasultanan dan Kadipaten.

G.    Kesimpulan

Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan sebagai berikut :

1.      Tanah Kasultanan (Sultan Ground) merupakan tanah yang belum diberikan haknya kepada penduduk maupun kepada pemerintah desa, masih merupakan milik keraton sehingga siapapun yang akan menggunakannya harus meminta ijin kepada pihak Keraton.

2.       Pada masa feodal, kekuasaan sultan yang absolut menyebabkan sultan menjadi penguasa dan pemilik atas tanah yang ada di dalam wilayah kerajaannya, sedangkan rakyat (kawula dalem) hanya sekedar diperkenankan menempati sebagian tanah ( hak anggadhuh).

3.      Penggunaan dan pemanfaatan tanah SG di Yogyakarta bermacam-macam, diantaranya dimanfaatkan untuk : permukiman, usaha pertanian, obyek wisata, tempat bumi perkemahan, lokasi transmigrasi lokal dan tempat penanaman tanaman langka, tempat pendidikan (sekolah), tempat ibadah (masjid), hotel, mall, makam, kantor instansi Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta, dll.

4.      Pakualaman Ground (PAG) merupakan tanah di bawah kekuasaan Puro Pakualaman. Kadipaten Pakualaman merupakan bagian dari Daerah Istimewa Yogyakarta yang sekarang menjadi Kabupaten Kulon Progo.

5.      Secara yuridis keistimewaan Pakualaman Ground di bidang pertanahan belum mendapatkan legitimasi dalam peraturan perundang-undangan setelah dikeluarkan Keppres RI Nomor 33 Tahun 1984.

6.      Salah satu konflik yang terjadi terkait dengan SG yaitu konflik pihak keraton dengan masyarakat seperti yang terjadi di desa Cangkringan, Srandakan, Bantul. Di daerah Cangkringan ini warga merasa hak atas tanah yang telah mereka kuasai diserobot oleh pihak investor yang mendapat izin dan disetujui oleh pemerintah kabupaten, guna mengolah tanah di sepanjang wilayah yang mereka garap. Hal ini mengkibatkan sengketa yang terjadi antara masyarakat, pemerintah daerah dan Sri Sultan Hamengku Buwono X sebagai pemilik SG.

7.       Salah satu konflik yang terjadi terkait dengan PAG yaitu konflik yang terjadi di Kelurahan Karangsewu, Kecamatan Galur yang telah ditetapkan oleh pemerintah kabupaten Kulon Progo sebagai daerah Program Transmigrasi Ring I. Belakangan terdengar kasus rencana penambangan pasir besi di Kulon Progo. Kasus ini bermula dari munculnya surat dari Tim Pertanahan Puro Paku Alaman Ngayogyokarta No 07/TP KPN/VI/2008 tentang Pemberitahuan proses Pelaksanaan Pengukuran Tanah Pakualaman, tertanggal 16 Juli 2008. Pihak pemerintan desa kemudian mensosialisasikan isi surat itu kepada warganya yang menjadi penggarap lahan pesisir. Petani penggarap yang ada di sana menolak keputusan penambangan itu sebab mereka telah mengusahakan lahan pesisir itu sejak lama dengan berbudi daya tanaman holtikultura, terutama cabe. Tanah pesisir yang dulunya adalah padang pasir yang kering itu, kini telah berubah menjadi tanah yang produktif dengan berbagai macam tanaman holtikultura.

8.      Sultan Ground (SG) dan Pakualaman Ground (PAG) sampai saat ini masih diakui, baik oleh pemerintah maupun masyarakat. Dengan dikeluarkannya UU No 13 Tahun 2012, semakin menegaskan eksistensi SG dan PAG yaitu dengan dinyatakannya Kasultanan dan Kadipaten sebagai badan hukum khusus dan diberikannya status hak milik terhadap tanah-tanah milik Kasultanan dan Kadipaten.